随着商事登记制度改革的不断深入，企业设立、变更、注销登记等日益便捷快速，然而一些问题企业却为逃避行政处罚等恶意“注销换壳”，钻基层“放管服”改革空子扰乱市场经济秩序、损害国有资产。2020年以来，江苏省张家港市检察院在行政检察工作中，发现10余家企业在被行政处罚后恶意注销，导致上百万元的行政罚款无法执行到位。经分析，主要有以下三个方面问题，亟需对症施策、堵塞漏洞，依法惩治和有效预防恶意注销逃避法律责任的行为。
一是注销信息只公示不抄送，难以及时掌握。根据现有的企业注销登记规定，企业注销分简易注销和一般注销两种形式。简易注销只需提交申请表、全体投资人关于债权债务及其他事务已结清的承诺书，交回营业执照，如资料齐全的，1个工作日内即可办结注销事宜，一般注销则相对复杂一些，包括提交申请表、清算报告、股东会决议。其中简易注销占注销总数的60%左右，注销前应将全体投资人承诺书，在全国企业信用信息公示系统公示20天。一般注销则需要公示债权公告信息、清算组备案信息，在全国企业信用信息公示系统或者省级以上媒体公示45天。公示期内相关行政机关、债权人等可提出异议。而行政机关作出行政处罚后，需赋予受罚企业60日申请行政复议期或6个月的提起行政诉讼期，行政机关在较长时间的“等待”中，很难随时查询掌握所有注销信息，也就无法及时对受罚企业注销行为提出异议。因为在6个月内行政机关不可能随时查询掌握被处罚企业的公示情况，不宜增设和苛求行政机关的注意义务。
二是法律规定落后于改革速度，难以追究责任。经分析，目前通过注销逃避行政处罚主要案发在环保、安监等罚款数额较高的领域，主要出现在三个时间节点，即行政机关在作出行政处罚决定前依法告知企业之后，企业立刻注销；在被行政处罚后，行政机关申请法院强制执行前注销；行政机关申请法院强制执行后注销。根据现行相关规定，注销登记机关对企业提交的材料仅进行形式审查，如企业提供虚假承诺、虚假清算报告，登记机关也无从得知企业被行政处罚的情况，客观上让一些企业借注销之名，行逃避之实。而关于企业注销后责任承担主体的规定较为原则，缺乏明确的规制措施，导致追责较难。如张家港市某木业公司因违反环保法相关规定，2019年12月被行政罚款、加处罚款共计51万余元，在行政机关申请法院强制执行后该企业进行注销，相关罚款至今未能执行到位。
三是行政、司法机关认识上有分歧，难以形成合力。在法律规定尚不完善的情况下，基层行政机关、司法机关对不同阶段企业注销行为存在认识分歧，导致出现执裁操作不统一的情况。如有的行政机关以受罚企业注销为由结案，不向法院申请强制执行，持“放任”态度，如张家港某钢结构公司违反安全生产相关规定，被行政罚款25万，后该公司注销，行政机关以该公司注销为由结案未向法院申请强制执行。有的行政机关在受罚企业注销后，以处罚时企业尚未注销为由申请法院强制执行，持“严打”态度。而司法机关接到申请后，有的认为企业被注销后缺乏责任承担主体不予受理强制执行申请；有的则受理并裁定准予执行。在法院裁定准予执行后，对执行立案前注销的，有的裁定驳回行政机关强制执行申请，有的则建议行政机关申请变更股东为被执行人。行政机关和司法机关实践不一，造成行政处罚难以落实到位，损害国有资产，影响党和政府形象和公信力。
借“放管服”改革便利，恶意“脱壳”注销逃避行政处罚。这不仅有违诚实信用原则，扰乱正常的市场经济秩序，同时也造成行政罚款无法得到落实，损害国有资产，亟需引起重视，有针对性采取相关措施。笔者认为，可采取以下破解问题的思路：
一是检察机关对此问题深入调研，精准研判，向党委政府报送分析报告，建议政府及时采取相关措施，堵塞漏洞，建议政府牵头，加强相关行政机关的沟通协作，实现行政处罚信息共享，在办理企业注销登记时，发现企业有尚未履行的行政处罚义务，及时预警提示，适度严格审查。应尽快打通信息壁垒，实行双向信息共享，登记机关对于企业申请注销登记的，及时通报相关行政机关，行政机关对企业作出行政处罚的，及时抄送给登记机关，双方互通有无，实时共享信息；适当要求商事登记机关在办理企业注销登记过程中加强审查义务，加快办理速度的同时应注意加强审查，对发现企业有尚未履行的行政处罚义务的，应妥善处置，引导企业及时缴纳罚款。
二是检察机关及时提出法律法规完善的建议，因时因势完善相关规定，明确企业注销后，相关义务的承受主体和规制措施，细化并落实虚假清算、恶意注销逃避处罚的信用惩戒规定。推动相关行政法律规定明确建立企业注销联网通报系统，确保注销登记机关及时掌握企业注销信息。
三是检察机关加强对行政机关的督促指导。如企业注销逃避处罚的，可以建议行政机关变更股东为被执行人。根据《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第二十一条规定，作为被执行人的公司，未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，申请执行人申请变更、追加有限责任公司的股东为被执行人，对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应予支持。参考此规定，检察机关依法发挥和履行行政检察职能，指导行政机关举证证明公司未经清算办理注销导致无法履行行政处罚义务的事实，追加变更股东为被执行人。而对于一般注销，提供虚假清算报告，即公司仍有未了结的行政处罚，公司在清算报告中却陈述公司没有其他未了结事项，属于虚假的清算报告。根据《公司法司法解释二》第十九条规定，公司的董事和控股股东，在公司解散后，未依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理注销登记的，债权人主张其承担赔偿责任的，法院应予支持。因此，可指导行政机关调取公司注销登记资料，如发现其虚假清算的，应向法院变更公司股东为被执行人，承担相应责任。
四是依法积极发挥检察职能，建议公司登记机关撤销注销决定，恢复公司主体地位，并追加恶意股东为被执行人。作为被执行人的公司虚假承诺无债务和其它未了结事项，行政机关受欺骗作出注销公司的决定，意思表示不真实，该行政行为在内容方面存有明显瑕疵。对在成立时具有违法或者瑕疵的具体行政行为，可予以撤销。根据法律规定，被撤销的行政决定自始不具有法律效力，公司的权利义务关系恢复到注销之前的状态。如证据足以证明公司注销前存在被行政处罚且尚未履行处罚义务的事实，行政机关不应准予其注销。检察机关可以发送检察建议书，建议市场监管部门撤销注销的决定，恢复公司的法律主体地位。对于股东滥用公司法人独立地位，逃避债务，损害公共利益的，应当对公司债务承担连带责任。公司法明确要求股东不得滥用公司法人独立人格，否则应对公司债务承担连带责任。股东在公司被行政处罚且尚未履行义务之时，向市场监管局作虚假陈述，注销公司，以此免除公司债务，显属不正当控制公司。此时公司已不再具有独立的意思和独立的利益，被股东恶意操作，成为其谋取个人利益的工具。为维护公共利益，保障行政处罚款的及时有效收缴，依法严惩恶意股东的注销行为，根据公司法第二十条关于股东禁止行为的规定，可以建议行政机关申请追加恶意股东为被执行人，要求恶意股东对行政处罚债务承担连带责任。
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